چكيده

بودجه و روش های آن، دارای مفاهیم علمی و منطقی برگرفته از مقتضیات زمانی و مکانی هر کشوری می باشد. بودجه، کلیه فعالیت های مالی و احتیاجات دولت را در برگرفته و اطلاعات را طوری طبقه بندی می کند که اولاً؛ اتخاذ تصمیمات مختلف، حتی با خط مشی های متضاد، آسان شود و ثانیاً؛ بین مراحل مختلف امور مالی، که از لحاظ اجرا، تحت تاثیر بودجه قرار دارند، ارتباط نزدیکی برقرار گردد.

هر علم و فنی بر پایه های اصول و فرض هایی استوار می باشد. از دیدگاه اقتصادی و مدیریتی، تهیه، تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه نیز بر اصول و پایه هایی به نام اصول بودجه استوار گردیده است. منظور از این اصول، لزوم رعایت قواعد و تشریفاتی است که بودجه ی تنظیمی، به صورت ابزاری مفید و قاطع، جهت شناسایی و کنترل دخل و خرج دولت مورد استفاده قرار گیرد. با رعایت این اصول و با توجه به شرایط زمانی و مکانی، می توان اطمینان حاصل نمود که بودجه به صورت شایسته و کاربردی تهیه و تنظیم شده، ولی بکارگیری آن، تضمینی برای اجرای درست و عملکرد ثمربخش توسط دولت مردان نبوده و چه بسا ممکن است که در عمل، از اهداف خود منحرف شود.

در اين مقاله فلسفه وجودي بودجه، تاريخچه و تعريف بودجه و همچنين اصول بودجه شرح داده مي شود.

مقدمه

مفهوم بودجه از آغاز پيدايشش تاكنون تغيير و تحول بسيار يافته است از اين رو تعريف جامعي كه در برگيرنده تمام مفاهيم آن در دوره هاي گذشته و زمان حال باشد كار دشواري است. اگر نظام بودجه ريزي كشور را به ساختماني تشبيه نماييم، اصول بودجه فونداسيون و اسكلت آن محسوب مي شود و هر چه بر مبناي اصول علمي و منطق اقتصادي استوارتر باشد قطعاً نتايج مطلوب تري به دنبال خواهد داشت. اصول بودجه در ايران نشأت گرفته از قانون اساسي، قانون محاسبات عمومي، قانون برنامه و بودجه و ديدگاههاي صاحبنظران و كارشناسان اقتصادي مي باشد. در اين مقاله ابتدا به اصطلاحات بودجه و سپس تعاريف مهم آن پرداخته و در نهايت به اصول بودجه اشاره مي شود.

فلسفه وجودي بودجه

با توجه به اينكه نيازها و خواسته هاي انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امكاناتي كه در اختيار دارد محدود است، مي توان گفت كه بشر با دنيايي مملو از كميابي زندگي مي كند و لذا در مواجهه با اين مشكل از قوه تعقل و قدرت تجزيه و تحليل و توان پيش بيني خود استفاده كرده تا با حداقل امكاناتي كه در اختيار دارد، حداكثر مطلوبيت را نصيب خود نمايد.

فلسفه وجودي بودجه نويسي دو عامل است: يكي نيازهاي نامحدود بشر و دوم منابع و امكانات محدودي كه در اختيار دارد

واژه شناسي بودجه

در گذشته فرانسويان كلمه «بوژت» را به معني كيف يا كيسه چرمي كوچك به كار مي برده اند. اين كلمه نخستين بار در انگلستان براي كيف كوچك حاوي « مهر وزارت دارايي» آن كشور و سپس نام كيفي گرديد كه صورت دريافتها و پرداختهاي كشور را در آن مي نهادند.

كلمه« بوژت» فرانسوي اندك اندك انگليسي شد و به صورت «باجت» درآمد و سپس بدان شكل به فرانسه بازگشت و با گويش فرانسوي «بودجه» مرسوم شد.

تعريف بودجه

تعريف هاي زيادي براي بودجه شده است كه به چند نمونه از آن به شرح زير اشاره مي شود:

  • بودجه به معنای وسیع کلمه یعنی پیش بینی درآمدها و برآورد هزینه ها برای مدت زمان معین به منظور برنامه ریزی و کنترل منابع و مصارف
  • بودجه دولت سندي است كه معاملات دخل و خرج مملكتي براي مدت معيني در آن پيش بيني و تصويب  مي گردد. مدت مزبور را سنه مالي مي گويند كه عبارت از يك سال شمسي است. (ماده يك قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1289 شمسي)
  • بودجه لايحه پيش بيني كليه عوايد و مخارج مملكتي است براي مدت يكسال شمسي كه به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده باشد. (قانون محاسبات عمومي مصوب 16 اسفند 1312 شمسي)
  • بودجه كل كشور برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به وصول به هدفهاي دولت مي شود و از سه قسمت تشكيل مي شود:
    1. بودجه عمومي دولت
    2. بودجه شركت ها
    3. بودجه موسساتي كه تحت عنوان غير از عناوين فوق در بودجه كشور منظور مي شود. (قانون محاسبات عمومي مصوب 15 ديماه 1349 شمسي)
  • بودجه كل كشور برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به نيل سياستها و به هدفهاي قانوني مي شود. (قانون محاسبات عمومي كشور 1/6/1366 مجلس شوراي اسلامي)

با دقت بيشتر در تعريف بودجه متوجه مي شويم كه سه جنبه سياسي، مالي و  برنامه اي جزو ماهيت بودجه بوده، هر تعريفي از بودجه بايد بر پايه هاي سه گانه مذكور تكيه داشته باشد. به بيان ديگر هر نوع بودجه به مفهوم واقعي آن داراي آثار و ابعاد سياسي، مالي و برنامه اي است و اين سه بعد از هم جدا نشدني و ذاتي بودجه بوده، در همديگر تأثير متقابل و مداوم دارند.

عناصر تشكيل دهنده بودجه

  1. بودجه برنامه مالي دولت است؛
  2. بودجه براي يك سال مالي تهيه مي شود؛
  3. بودجه پيش بيني آينده است؛
  4. بودجه در برگيرنده كل درآمدها و هزينه هاي دولت در قالب بودجه عمومي، بودجه شركت هاي دولتي و بودجه ساير موسسات انتفاعي وابسته به دولت مي باشد؛
  5. هزينه ها براي نيل به سياست ها و هدفهاي معين و قانوني دولت مي باشد.
  6. سندي است كه بايد به تصويب قوه مقننه برسد؛
  7. هيچ دولتي بدون داشتن بودجه نمي تواند دست به فعاليتي بزند.

اصول بودجه

اصول­در هر زمینه علمی به مبانی نظری و فکری ثابت و غیر قابل تغییر گفته می شود که در مورد آن ها بین صاحب نظران همان رشته، اشتراک نظر وجود داشته باشد.از هنگام پیدایش و تکامل بودجه و نظام آن در رفتارهای اقتصادی جوامع، صاحب نظران این رشته به خصوص در ابتدا، دانشمندان اقتصاد کلاسیک و به دنبال آن سایر مکاتب به پی ریزی اصولی پرداخته اند که امروزه به عنوان اصول بودجه دولتی ارائه گردیده است( ادریس آبادی، 1383، ص 47).­­­­­

مجموعه تلاش هایی که در مراحل مختلف بودجه ریزی صورت می گیرد به دنبال بسیج امکانات و منابع جامعه جهت تحقق حداکثر فایده و بهره وری برای آن جامعه است، واین تحت شرایطی تحقق می یابد که دیدگاه ها و اندیشه های مختلفی در خصوص مدیریت بودجه مطرح باشد و از طرفی راهبردها و سیاست های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و برنامه های بلندمدت و میان مدت دولت در چارچوب معین بودجه به صورت فعالیت، طرح و پروژه تبدیل گردد. چنین امری ممکن نخواهد بود مگر اینکه بودجه از ابتدای تهیه و تنظیم تا انتهای نظارت و کنترل بر اساس یک سری اصول و قواعدی مشخص و معین تنظیم گردد(الماسی، 1389، ص55).

اصول بودجه که جنبه عمومی دارند و مورد توافق اکثر نظریه پردازان می باشد، عبارتند از:

اصل سالانه بودن، اصل تعادل ، اصل جامعیّت (کاملیّت)، اصل وحدت، اصل شاملیّت(تفصیل) ، اصل تخصیص، اصل انعطاف پذیری، اصل عدم تخصیص، اصل تخمینی بودن درآمدها، اصل تحدیدی بودن هزینه ها

علاوه بر اصول یاد شده، برخی از نظریه پردازان اصول دیگری به اصول بالا اضافه نموده اند، این اصول عبارتند از:

اصل تقدم درآمد ها بر هزینه ها، اصل مدیریت، اصل وضوح(شفافیت)، اصل قانونی بودن، اصل تفکیک هزینه های جاری از هزینه های عمرانی، اصل اعتبار(قابلیت اعتماد)، اصل تناسب، اصل تناوب، اصل تنوع، اصل مسئولیت، اصل صحت، اصل کفایت

اصل سالانه بودن

بودجه برنامه مالی دولت است، هر برنامه ای برای یک دوره زمانی معین تنظیم می گردد و این بعد زمانی در اختیار قانون گذار است. مناسب ترین واحد زمان برای اجرای بودجه یک سال تشخیص داده شده است، یعنی دخل و خرح دولت برای یک سال پیش بینی می شود و برای یک سال هم مورد تصویب مجلس قرار می گیرد.

در کشور ما نیز اصل سالانه بودن بودجه جنبه رسمی و قانونی پیدا کرده است. ماده یک قانون محاسبات عمومی نیز بودجه را برای یک سال مالی تعریف می کند و آن را یک سال شمسی می خواند، که از اول فروردین ماه آغاز و به پایان اسفند ماه ختم می شود.

با توجه به مراتب فوق موجه ترین زمان پیش بینی برای تنظیم و تصویب دخل و خرج عمومی یک سال است. با وجود این، بر این اصل استثنائاتی به شرح زیر وجود دارد:

بودجه یک یا چند دوازدهم: وقتی است که دولت نتواند تا پایان سال، به علت نامشخص بودن درآمدها، بودجه سال آینده را تنظیم کند یا مجلس کار بررسی و تصویب بودجه را به تعویق اندازد. در هر دو حالت دولت ناگزیر است برای پرداخت های خود از مجلس تقاضای اعتبار موقت کند. مثلاً به صورت یک دوازدهم برای یک ماه، دو دوازدهم برای دو ماه یا سه دوازدهم برای سه ماه. اعتبارات تقاضا شده از مجلس بر مبنای تقسیم اعتبارات بودجه سال قبل به دوازده ماه خواهد بود(ابراهیمی نژاد و فرج وند، 1389، ص 117).

بودجه برنامه ای: بر اساس اصل سالانه بودن بودجه، اعتباراتی که در سال مالی منظور می گردد باید در جریان همان سال مصرف شود. اما چنانچه دولت اقدام به عملیاتی کند که اجرای آن بیش از یک سال زمان لازم داشته باشد، وجوه آن در بودجه سالانه تا پایان عملیات پیش بینی و لحاظ خواهد شد. امروزه دولت ها بودجه های سالانه را در ارتباط با برنامه توسعه که پنج یا هفت ساله است تنظیم می کنند، این نوع بودجه ریزی، بودجه ی برنامه ای نام دارد.

برنامه چند ساله دولت و اجرای سالانه هدف های آن، انحراف از اصل سالانه بودن بودجه نیست بلکه یک نوع ایجاد ارتباط بین بودجه و برنامه و یک نوع اعلامیه ی رسمی دولت مبنی بر اراده مشترک دولت و مجلس در انجام برنامه های چند ساله عمرانی است(ابراهیمی نژاد و فرج وند، 1389، ص 117).

بودجه ادواری: بودجه ای است شبیه بودجه برنامه ای که معمولاً میان مدت(3 تا 5 سال) است. بر اساس سیکل اقتصادی کشورها یعنی بر اساس دوران رونق و رکود اقتصادی، تهیه و تنظیم می شود. این نوع بودجه ریزی امروزه در دنیا خیلی مرسوم است. ایجاد صندوق ذخیره ارزی یا ریالی در ایران، در راستای این نوع بودجه ریزی بوده است(الماسی، 1389، ص 58).

اصل جامعیّت (کاملیّت)

منظور از این اصل تأمین صراحت و دقت دولت در تنظیم و اجرای بودجه کل کشور است. از اصل جامعیّت بودجه دو مفهوم زیر استنباط می شود:

1. تمام درآمدها و هزینه های دولت به هر شکل و صورتی که هست اعم از بودجه جاری و عمرانی وزارتخانه ها، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه دولت منتفع می گردند، باید در سند بودجه به شکل واحد و جامع جمع آوری و به مجلس تقدیم گردد.

2. ارقام منظور در بودجه باید به طور ناخالص بدون آنکه درآمدها از هزینه ها تهاتر شوند، در سند بودجه درج گردند (الماسی 1389 ص 62).

اصل جامعیّت بودجه یکی از اصول صرفه جویی در مخارج عمومی می باشد.

اصل وحدت

منظور از اصل وحدت بودجه آن است که دولت فقط دارای یک بودجه واحد باشد، یعنی درآمدها و هزینه های کلیه سازمان های دولتی در یک سند واحد تنظیم و جهت رسیدگی و تصویب به مجلس پیشنهاد گردد. اگر اصل وحدت بودجه مورد نظر نباشد، هر دستگاهی برای خود بودجه ای جداگانه در زمان های مختلف تهیه می کند. در نتیجه نظم دستگاه مالی و اداری به هم می خورد. ( عزیزی، 1387، ص 47).

اصل شاملیّت(تفصیل)

بر اساس این اصل بودجه دولت باید به صورت مشروح، ریز، جزء، وتفصیل تهیه و تنظیم و به مجلس ارائه و پیشنهاد گردد و برای اطلاع عموم انتشار یابد. به عبارتی دولت بودجه ای را تهیه می کند که مشتمل بر بودجه تفصیلی تمام دستگاه ها، عملیات، درآمدها، هزینه ها و استان ها خواهد بود که در قالب طبقه بندی های بودجه ای تبلور یافته است.

از دلایل وجودی این اصل می توان به موضوع  نظارت و امکان کنترل بیشتر مالی و عملیات دولت از سوی مجلس قانون گذار و دستگاه های نظارتی دیگر از جمله دیوان محاسبات اشاره کرد. رعایت این اصل شفافیت اطلاعاتی را هر چه بیشتر فراهم می سازد (ادریس آبادی، 1383، ص54).

اصل تخصیص

بر اساس این اصل تمامی درآمدها و هزینه ها به همان ترتیبی که در قانون و سند بودجه به تصویب رسیده، باید دریافت یا پرداخت شوند و تغییر در مسیرهای وصول درآمد و مصرف هزینه ها حتی به میزان کوچک مجاز نمی باشد. با استناد بر این اصل، کوچکترین انعطاف و تغییر در چارچوب پیش بینی شده ممکن نخواهد بود. در واقع این اصل خود نقضی بر اصل انعطاف پذیری بوده و مقابل آن اصل قرار دارد. بنابراین در مورد قبول این اصل عده ای از صاحب نظران تردید دارند و قائل به انعطاف حداقل در شرایط اضطراری می باشند(ادریس آبادی، 1383، ص55).

اصل عدم تخصیص

مفهوم این اصل به منزله عکس اصل تخصیص نیست، بلکه بخشی از اصل جامعیّت بودجه می باشد. بر اساس این اصل نباید بعضی درآمدها را از قبل به مخارج معین و مشخصی تخصیص داد و هیچ هزینه ای نباید از درآمد به خصوصی تأمین شود.

طبق این اصل هرگونه درآمد اختصاصی و هزینه اختصاصی پذیرفته نیست، بلکه درآمدهای دولت باید به خزانه واریز و کلیه هزینه های دولت نیز از محل خزانه دولت تأمین اعتبار شود. این اصل هیچ وقت به طور قاطع در کشور ما اجرا نشد و هنوز هم اجرا نمی شود.

یکی از چالش های نظام بودجه ریزی ایران در ارتباط با اصل عدم تخصیص عبارت است از این که دولت از نظر سیاست توسعه اقتصادی، همیشه سعی دارد، درآمدهایی را برای مخارج به خصوصی با اهداف معینی تخصیص دهد( الماسی، 1389،  ص68).

اصل انعطاف پذیری

بر اساس این اصل مدیران و مجریان طرح ها باید اختیار تغییراتی را در اجرای بودجه داشته باشند. اصل انعطاف پذیری بودجه در حقیقت عکس العمل مدیران و مسئولان دستگاه های اجرایی به علت مشکلات ناشی از اجرای دقیق و کامل اصل تخصیص می باشد. چون اقلام بودجه ماهیت پیش بینی و برآورد دارند و عموماً شرایط داخلی و محیط سازمان های دولتی در تغییر هستند، بنابراین رعایت اصل تخصیص و انجام عملیات در چارچوب طبقه بندی های اعتبارات مشکلاتی را برای دستگاه های اجرایی ایجاد می کند. لذا بودجه ریزان و قانون گذاران برای رفع این مشکلات باید چاره ای بیاندیشند، که این چاره اندیشی در اصل انعطاف پذیری بودجه متبلور و منسجم شده است(عزیزی، 1387، ص60).

لوایح اصلاح و متمم بودجه و ردیف اعتبار هزینه های پیش بینی نشده از روش های انعطاف پذیری در بودجه می باشند.

اصل تخمینی بودن در امدها

در امد های پیش بینی شده در بودجه به اصطلاح اهل فن جنبه تخمینی دارد.و این به این معناست که منظور شدن مبلغی به عنوان در امد در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص حقیقی و حقوقی نمی شود و در هر مورد نیاز به مجوز قانونی دارد.

اصل تحدیدی بودن هزینه ها

منظور از اصل تحدیدی بودن هزینه ها، آن است که حداکثر پرداخت ها در حد اعتبار مصوب باشد و تجاوز از آن ممنوع است. لذا هیچ پرداختی، ولو به حکم قانون، بدون وجود اعتبار مصوب در سند بودجه، مجاز نیست و تخلف حساب می شود. (الماسی، 1389، ص 72)

اعتبارات تصویب برای هر نوع هزینه تا حد همان اعتبار مصوب قابل خرج است نه بیشتر و نه کمتر به عبارت دیگر تصویب اعتبارات اجازه خرج است نه تکلیف

اصل تعادل

اصل تعادل به حفظ موازنه بین در امد ها و مخارج به گونه ای که دولت بتواند بدون متوسل شدن به استقراض تعهدات مالی خود را بپردازد بنا بر این اصل جمع ارقام کلیه منابع در امد های پیش بینی شده باید با جمع کلیه ارقام هزینه هایی که برای سال بودجه در اجرای برنامه ها و فعالیت های مصوب محاسبه یا بر اورد می گردد برابر و مساوی باشد.به تعبیری دیگر بودجه دولت بایستی نه کسر داشته باشد نه اضافه.منظور از کسر بودجه فزونی هزینه ها بر در امد ها و منظور از مازاد بودجه فزونی در امد ها بر هزینه هاست.

اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات

بر مبناي اين اصل، تهيه و تنظيم بودجه بايستي بر مبناي فعاليت و عملكرد دستگاههاي اجرايي صورت گيرد نه عادات سنواتي؛ چرا كه چنين عاداتي زمينه چانه زني دستگاهها را براي دريافت اعتبارات بيشتر فراهم و اولويت بندي بين برنامه‌ها را با مشكل روبه‌رو مي سازد. بكارگيري اين اصل علاوه بر عملياتي ساختن برنامه هاي دولت، باعث مي شود براي فعاليتهاي مناسب، اعتبار لازم در نظر گرفته شود.

اصل تقدم درآمد ها بر هزینه ها

این اصل بیانگر این است که پرداخت های بودجه ی کل کشور همیشه تحت تأثیر دریافت های دولت است یعنی اول باید درآمد ها را مشخص نمود و بعد هزینه ها را با توجه به درآمدها تخصیص داد.

یکی از چالش های نظام بودجه ریزی ایران در ارتباط با عدم رعایت این اصل است. به طوری که در ایران دستورالعمل های سازمان بودجه ریزی کشور چندان جدی گرفته نمی شوند و تورم نسبتاً شدیدی که بر هزینه ها سایه افکنده است، بودجه ریزی در ایران را عمدتاً به سمت و سوی برآورد هزینه ها سوق می دهد(الماسی، 1389، ص 73).

اصل تفکیک هزینه های جاری (مستمر) از هزینه های عمرانی (غیرمستمر)

در اکثر کشورهای جهان، هزینه های مصرفی(جاری) از هزینه های سرمایه ای(عمرانی) دولت ها تفکیک می شوند و محل تأمین منابع هریک از آن ها نیز جداگانه تعیین می گردد. علت این جداسازی و تفکیک منابع و مصارف این است که هر یک از این منابع و مصارف بودجه ای بنا به ماهیت متفاوت شان، اثرات متفاوتی را بر اقتصاد کشور به جای می گذارند. با تفکیک هزینه های مستمر از غیر مستمر در بودجه، می توان اقتصاد جامعه را به همراه فعالیت های بخش خصوصی به راحتی مدیریت و هدایت کرد(الماسی، 1389، ص 75)

اصل مدیریت

اصل مدیریت تأکید و اشاره دارد که در موقع تهیه و تنظیم بودجه باید تمام شرایط در مدیریت و دستگاه اجرایی اعم از منابع و امکانات مالی، مادی، اطلاعاتی، انسانی و زمان کافی و مناسب به طور صحیح و دقیق موجود باشد. رعایت این اصل موجب می شود که در موقع تهیه و تنظیم بودجه، اصل لیاقت و شایسته سالاری در خصوص کارشناسان بودجه ریزی رعایت شود و با تأمین تجهیزات مورد نیاز، کار توسط متخصصان انجام گیرد. در این حالت کارها سریع تر، دقیق تر، صحیح تر، بهتر و با هزینه کمتر انجام می شود و از افزایش هزینه های دولت و دستگاه اجرایی جلوگیری می گردد. (الماسی، 1389، ص 76).

اصل وضوح(شفافیت)

به موجب این اصل بودجه باید دقیق، شفاف، روشن و کامل تهیه و تنظیم گردد و هیچ نوع تردید و نکته ی ابهامی در ماده واحده و ردیف های بودجه، اعم از ارقام درآمدی و هزینه ای، باقی نماند تا اصل نظارت عمومی بر هزینه ها از سوی مردم، نمایندگان مجلس و دستگاه های نظارتی دچار ضعف و خدشه نگردد(الماسی، 1389، ص 75).

اصل قانونی بودن

به موجب این اصل بودجه یک سند قانونی است. طبق اصل 52 قانون اساسی: " بودجه سالانه کل‌کشور به ترتیبی که در قانون مقررمی‌شود ازطرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس‌شورای اسلامی تسلیم می‌گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع‌مراتب مقرر در قانون خواهد بود". در اصل 53 همین قانون نیز آمده است، هم وصول درآمدها و هم مصرف اعتبارات نیازمند مجوز قانونی است. بنابراین زمانی که بودجه در مرحله تهیه و تنظیم توسط دولت است، لایحه بوده و به محض اینکه در مجلس بررسی و تصویب می شود، تبدیل به قانون می گردد.

اصل اعتبار(قابلیت اعتماد)

اصل قابلیت اعتماد به این اشاره دارد که، روش تعیین و برآورد هزینه ها و پیش بینی درآمدها باید یکسان، واحد و یک شکل باشد. مثلاً حقوق و دستمزد کارگری در یک سازمان با کارگر مشابه و دارای مشخصات یکسان در سازمان دیگری در همان شهر، باید همخوانی داشته باشد. در غیر این صورت برآوردهای بودجه ای دارای اعتماد و اعتبار نخواهد بود. البته از این نوع تفاوت ها در بودجه دستگاه های مختلف اجرایی کشور فراوان دیده می شود(الماسی، 1389، ص 76).

اصل تناسب

بر اساس این اصل دولت باید بودجه خود را با در نظر گرفتن واقعیات و روند اقتصادی کشور تهیه کند. مثلاً در کشور ما، در شرایطی که درآمد سرانه مردم یا درآمد دولت از فروش نفت در حال کاهش است، موجه نیست که حجم بخش دولتی بزرگتر شود و هر ساله سهم بزرگتری از تولید ناخالص ملی را به خود اختصاص دهد(ابراهیمی نژاد و فرج وند، 1389، ص 131). دولت باید همه ساله بین اعتبارات جاری و عمرانی کشور تناسب منطقی حاکم کند.

اصل تناوب

به موجب اصل تناوب یکی از خصوصیات مهم بودجه ریزی عبارت است از این که، هر ساله عملیات و فرآیند تنظیم، تصویب، اجرا، نظارت و نتایج حاصل از آن بررسی شود و انحرافات احتمالی مشخص، علل و تأثیر آن ها، ممیزی و ارزیابی شود و نتایج آن به عنوان تجربه برای اصلاح اشکالات احتمالی فرآیند بودجه ریزی استفاده گردد. همچنین هیچ زمانی مشاهده نگردد که بودجه ای در حال اجرا نباشد، چرا که در این صورت اهمیت بودجه از بین خواهد رفت.

اصل تنوع

بر اساس اصل تنوع، بودجه باید هم در راستای اهداف و برنامه های کوتاه مدت و هم در راستای اهداف و برنامه های بلندمدت نتایج مشخص داشته باشد. به عبارت دیگر، بودجه باید هم نتایج فوری و آنی داشته باشد و هم نتایج و هدف های بلندمدت، یعنی همه ی نتایج را مشخص کند. بنابراین دولت ها باید هم بودجه جاری یا کوتاه مدت و هم بودجه سرمایه ای یا بلندمدت تنظیم کنند.

اصل مسئولیت

این اصل مقرر می دارد که وظایف و مسئولیت های هر یک از مجریان باید روشن، صریح و مدون باشد و در حدود مسئولیت، اختیارات مناسبی به مجریان مربوط تفویض شود. سازمان باید طبق اصول علمی و بر اساس شرح وظایف و سلسله مراتب اداری مشخص، عمل کند(ابراهیمی نژاد و فرج وند، 1389، ص 131)

اصل صحت

طبق این اصل، هرگونه برنامه، عملیات و فعالیت های دولت و دستگاه های اجرایی باید توسط متخصصان و کارشناسان مالی، اقتصادی و حقوقی و بر اساس اصول منطقی، علمی و قوانین و مقرّرات بودجه ای تهیه شود تا اینکه برآوردهای بودجه ای اعم از درآمدی و هزینه ای صحیح و درست باشد.

اصل کفایت

طبق این اصل بودجه باید برای رفع احتیاجات جامعه کافی باشد و تمام نیازهای ضروری جامعه را برآورده سازد. وجوه بودجه باید طوری خرج شود که حداکثر فایده اجتماعی نصیب گردد.

مسائل و مشکلات بودجه‌ریزی ایران

بودجه ریزی و اجرای برنامه های مالی در ایران همواره با مسائل و مشکلات فراوانی روبرو بوده است. مهم‌ترین مسائلی که در این زمینه مطرح می­شوند عبارتند از:

1. تخصیص اعتبارات جهت بقای دستگاه نه اجرای وظایف

از دیدگاه مربوط به تنظیم بودجه، ضابطه اساسی استفاده از اعتبارات بودجه­ای، اصل استقرار و حفظ موجودیت سازمانی است. در این توجیه اعتبارات، تأمین نیازهای سازمان، جانشین اولویت اجرای وظایف سازمان می­شود. رجحان مدیران دستگاههای دولتی به گونه­ای است که تمایل دارند روز به روز بر شمار کارکنان، تجهیزات امکانات و بودجه دستگاه تحت تصدی خود بیفزایند، از این رو همواره فشار مضاعفی از سوی مدیران برای افزایش امکانات وارد می­آید.

2. عدم ارتباط بودجه سالانه با شرایط اقتصادی

بودجه­ریزی بیشتر نقش تقسیم و تسهیم هزینه برای ارگانها و دستگاههای مختلف را بر عهده دارد و ارتباط مستقیم با شرایط رونق و رکود نداشته است.

3. در نظر نگرفتن بار مالی ناشی از فعالیت‌های فعلی دولت روی هزینه­های آتی

هم­اکنون به این مسأله توجه نمی­شود که طرح یا لایحه پیشنهادی بر مخارج آتی دولت چه تاثیری می­گذارد و در آینده چه تعهداتی را برای دولت ایجاد می­کند. در این صورت تعهدات سنگینی برای سال‌های بعد و حتی نسلهای بعد ایجاد می­شود.

4. ناهماهنگی میان منابع و مصارف بودجه

مهم‌ترین مشکل از اینجا نشات می­گیرد که ظرفیتهای تولیدی غیرنفتی کشور نقش قابل توجهی در تأمین منابع مالی فعالیت‌های دولتی ندارند. مالیات‌های مستقیم ناشی از فعالیت‌های تولیدی در جامعه بسیار محدود است. این ویژگی سبب می­شود که منابع درآمدی بودجه به شدت تحت تأثیر عوامل خارجی باشد که قیمت نفت و میزان صادرات را متأثر می­کند. علاوه بر این حجم وظایف دولت بدون توجه به ظرفیت درآمدی بودجه در جریان گسترش مداوم بوده است.

5. وجود هزینه­ های پنهان در بودجه

هزینه­های مندرج در بودجه تمام هزینه­های دولت را در بر نمی­گیرد. بودجه کل کشور تنها هزینه­های حدود 500 شرکت و موسسه دولتی را در بر می­گیرد در حالی که سازمان حسابرسی 707 شرکت را شناسایی کرده است. ولی طبق گزارش دیوان محاسبات تعداد شرکت‌های دولتی بیش از 2000 شرکت است. بودجه شرکت‌های دولتی فاقد ضمانت اجرایی است و از سوی دیگر با توجه به شمار فراوان این شرکت‌ها امکان کنترل و نظارت بر بودجه آن‌ها وجود ندارد.

6. انعطاف ­پذیری بیش از حد بودجه شرکت‌های دولتی

شرکت‌های دولتی می­توانند بودجه را به صلاحدید خود اصلاح نمایند مشروط به اینکه این اصلاح موجب کاهش ارقام مالیاتی و سود سهام دولت که پیش­بینی شده است را فراهم نکند و نیز میزان استفاده شرکت یا موسسه انتفاعی مربوط از محل درآمد عمومی را افزایش ندهد.

7. تقاضای بودجه اضافی

از آنجا که مدیران می­دانند آنچه تقاضا می­کنند بدون تغییر تخصیص داده نمی­شود لذا اعتبار درخواستی خود را گاهی دو تا سه برابر نیاز واقعی خود مطرح می­کنند.

8. تعیین تکلیف برای قلمروهای نامربوط به سیاستگذاری مالی

بودجه در ایران به تدریج وارد قلمروهایی شده که اصالتاً به امر سیاستگذاری مالی مربوط نمی­شود.

9. جدایی نظام تهیه از نظام کنترل بودجه و بی­توجهی به کارایی هزینه­ها در مرحله نظارت

هم­اکنون بودجه توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی تهیه می­شود و کنترل و نظارت بر اجرای آن توسط عوامل وزارت امور اقتصادی و دارایی (ذیحسابان) و دیوان محاسبات انجام می­گیرد. چنانچه عامل کنترل مخارج و دستگاه تهیه کننده بودجه یکی باشند و نظام حسابداری به گونه­ای طراحی گردد که ناظر بر عملیات اجرایی دستگاه برای تحقق وظایف محول شده به آن باشد می­توان کارایی دستگاههای دولتی را ارتقا بخشید.

10. فقدان نظارت عملیاتی دقیق

منظور از نظارت عملیاتی، ارزشیابی فعالیت‌ها و طرح‌های عمرانی از نظر مطابقت عملیات و نتایج حاصله با هدفها و سیاست‌های تعیین شده است. در این زمینه یک نظام منسجم و مدون وجود ندارد.

11. منظور نکردن هزینه فرصت از دست رفته عوامل مورد استفاده دستگاههای دولتی

هم­اکنون در اغلب دستگاه­های دولتی حجم وسیعی از امکانات وجود دارد که برای جامعه هزینه سنگینی در بر داشته­اند. اما در برآورد هزینه­های مربوط به ارائه خدمات دولتی معمولاً هزینه فرصت این عوامل مورد توجه قرار نمی­گیرد. در صورتی که این کار انجام گیرد ادامه بسیاری از خدمات توجیه اقتصادی نخواهد داشت.

12. تلاش برای مصرف اعتبارات در ماههای پایانی سال

در صورت عدم جذب بودجه اولاً دستگاه اجرایی سال آینده بودجه کمتری برای سرفصل هزینه خواهد داشت. ثانیاً یکی از معیارهای موفقیت مدیران اجرایی جذب کامل بودجه است. لذا طی ماههای پایانی سال بسیاری از خریدهای غیرضروری صرفاً به لحاظ جذب بودجه انجام می­شود.

نتیجه گیری

کارآمدی جمهوری اسلامی ایران بویژه در حوزه اقتصادی، نتیجه کارکرد به هم پیوسته سازوکارهایی است که نهادهای اقتصادی را به هم مرتبط می سازد. از جمله مهمترین و تاثیرگذارترین سازوکارها بر وضعیت اقتصادی کشور، نظام بودجه ریزی است که برنامه مالی یکساله دولت را با توجه به اهداف و طرحهایش مشخص می کند اما تاثیرات آن تا سالیانی چند همچنان ادامه دارد. از این رو توجه به وضعیت بودجه ریزی و مشکلات و تاثیرات آن بر شاخصهای اقتصادی به عنوان مهمترین سیاست مالی دولت از اهمیت بسزایی برخوردار است.

همانطور که اخیرا نیز در رسانه ها شاهد آن بودیم،‌کشمکش های بسیاری بین سیاستمداران دولت و مجلس بر سر تصویب کلیات و جزئیات لایحه بودجه ایجاد شد که نشان از اهمیت این موضوع دارد. مجلسی ها معتقد بودند که دولت در شرایط کنونی باید سیاستهای مالی انقباضی را در دستور کار خود قرار دهد تا سبب تشدید و ادامه روند تورم در جامعه نشود و به همین دلیل با لایحه بودجه موافقت نمیکردند چرا که ردیف ها و پیش بینی های درآمدی و هزینه ای دولت را انبساطی و تشدید کننده شرایط نابسامان اقتصادی می دانستند. در مقابل، دولت نیز اعتقاد داشت که تغییر در ردیف های بودجه ای توسط مجلس، برنامه های دولت را با مشکل مواجه می کند و عملا قدرت قوه اجرایی را در مدیریت کلان کشور مختل می کند. همچنین دولتی ها اعتقاد داشتند که بودجه با توجه به شرایط روز کشور طراحی شده است و اگر چیزی غیر از این تصویب گردد، به ضرر کشور است.

حال اگر نگاهی به کلیات بودجه و بودجه ریزی طی سالیان اخیر بیندازیم متوجه می شویم که مشکلات موجود مدتهاست که گریبانگیر نظام بودجه ریزی در کشور است. هیچگاه مشخص نبوده است که چه اهدافی از طراحی و تنظیم بودجه دنبال می شود و لذا بررسی آثار و نتایج قوانین بودجه عملا امکانپذیر نیست. نمایندگان مجلس نیز صلاحیت کافی در رسیدگی به بودجه را ندارند و به همین خاطر برخورد سلیقه ای، تصویب بودجه ای نامناسب برای کشور را تشدید می کند.

شفافیت و دقت برآوردها در هزینه ها و درآمدهای بودجه پایین است و معمولا درآمدها بر اساس هزینه ها و نه بر اساس میزان واقعی درآمدها تخمین زده می شوند. این سبب خلق درآمدهای صوری برای جبران هزینه های دولت می گردد که در کسری بودجه پنهان و آشکار خود را نشان می دهد. تامین کسری بودجه هم که عمدتا با فروش بیش از حد نفت و استقراض از بانک مرکزی صورت می پذیرد، آثار نامطلوب خود از جمله افزایش نقدینگی و تورم ناشی از آن را طی چند سال بر جا می گذارد.

از جمله مسائل مهم دیگری که می توان در بررسی مشکلات بودجه ریزی در کشور به آن اشاره کرد، عدم ارتباط بین برنامه های پنجساله توسعه و بودجه های سنواتی است که کشور را از مسیر سند چشم انداز دور می کند. بودجه های سنواتی چندان مقید و ملزم به این نیستند که طی یک دوره پنج ساله اهداف برنامه توسعه را محقق سازند. همچنین بعضا اهدافی در بودجه دنبال می شود که با اهداف برنامه همخوان نیست. برای مثال با اینکه تاکیدهای بسیار در قوانین برنامه پنجم بر کاهش وابستگی به نفت وجود دارد اما دولت همواره میل به مصرف درآمدهای نفتی به صورت قانونمند دارد و مجلس نیز به سبب نگاه بخشی نمایندگان که رسیدن به اهدافشان یعنی اجرای پروژه های استان خود را ناشی از اجازه مصرف درآمدهای نفتی به دولت می بینند، مجوز استفاده بیش از حد درآمدهای حاصل از فروش سرمایه های کشور را برای دولت صادر می کند.

همچنین عوامل سیاسی مختلف تاثیرگذار در بودجه قادرند تا پروژه هایی را که توجیه اقتصادی ندارند به تصویب برسانند. اجرای چنین پروژه هایی در سطح وسیع و پیش بینی هزینه های تملک دارایی سرمایه ای در قانون بودجه به واسطه آن، بار مالی سنگینی را بر دوش دولت می گذارد. لذا در صورتی که دولت نتواند به این تعهدات پاسخگو باشد، پیمانکاران نمی توانند طلب خود را از دولت دریافت کنند. این علاوه بر عقب افتادن اجرای پروژه ها سبب می شود که معوقات بانکی افزایش یابد و لذا قدرت اعطای اعتبار توسط بانکها کاهش یابد. در نهایت نیز بانکها مجبور به استقراض از بانک مرکزی و بانک مرکزی نیز وادار به چاپ پول می شود.

مسئله دیگری که نظام بودجه ریزی با آن مواجه است، حجم بالای قوانین و مقررات لازم الاجرا در بودجه های سالیانه است. دولت هر ساله ذیل لایحه بودجه، قوانین زیادی را جهت تصویب به مجلس ارائه می دهد که به سبب تناقض برخی از آنها با دیگر قوانین و مقررات کشور، نارسایی هایی را در روند اجرای بودجه و فعالیت دستگاههای اجرایی ایجاد می کند. همچنین برخی از ردیف های درآمدی و هزینه ای را ذیل تبصره های لایحه بودجه پیش بینی می کند که به دلیل عدم درج در ردیف ها و جداول پیش بینی شده، مجلس را در برآورد کل منابع و مصارف دولت با مشکل مواجه می کند. لذا برای مجلس مشخص نیست که به ازای منابعی که از طریق بودجه در جامعه تزریق می شود،‌ چه خروجی حاصل می گردد.

با این اوصاف و تفاسیر، لازم است تا سازوکار و قوانینی اعمال گردد تا به بهبود روند بودجه ریزی در کشور بپردازد و از تصویب سیاستهای مالی نامناسب جلوگیری کند. از جمله مسائلی که جای آن در نظام بودجه ریزی خالی به نظر می رسد، قانون بودجه ریزی عمومی است.

قوانین موجود مانند قانون محاسبات عمومی کشور و قانون برنامه و بودجه، علاوه بر اینکه قدیمی اند، رافع مشکلات فعلی نظام بودجه ریزی کشور که پیشتر ذکر شد نیستند. لذا لازم است تا قانونی تحت عنوان “قانون بودجه ریزی عمومی” تصویب گردد که با نگاهی علمی به نحوه سیاستگذاری مالی، بودجه ریزی را به وضعیت کشور و شرایط اقتصادی و عملکرد سالهای گذشته گره بزند و نگذارد تا نگاه های سلیقه ای و منافع سیاسی خدشه ای در روند بودجه ریزی ایجاد کند. لازم به ذکر است که طراحی و تصویب چنین قانونی و ارائه لایحه بودجه در قالب آن در ماده 52 قانون اساسی نیز ذکر شده اما تاکنون اقدامی جهت طراحی این قانون توسط هیچ نهادی صورت نپذیرفته است.

منابع

ابراهیمی نژاد، م. و فرج وند، ا. (1389). اصول تهیه و تنظیم و کنترل بودجه. تهران: انتشارات سمت.

ادریس آبادی، م. (1383). فرایند بودجه دولتی و مبانی اقتصادی آن. تهران: انتشارات توانا.

الماسی، ح. (1389). مدیریت بودجه ریزی دولتی در ایران. تهران: انتشارات سپاهان.

داداش زاده، ی. و عسگری، م. (1389). بودجه ریزی از تئوری تا عمل. تبریز: انتشارات پارلا.

عزیزی، غ. (1387). فراگرد تنظیم و کنترل بودجه دولتی. تهران: اتحادیه ناشران.